การประเมินการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติ โดยกลุ่มประเทศภาคี

     ในช่วงวันที่ 9 – 11 ธันวาคม 2563 ที่ผ่านมา Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (Global Forum) ได้จัดการประชุมสรุปผลการดำเนินงานการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติ (Automatic Exchange of Information: AEOI) ของปี 2563 ซึ่งในที่ประชุมได้เน้นถึงการใช้การแลกเปลี่ยนข้อมูลแบบอัตโนมัติเป็นเครื่องมือในการสร้างความเป็นธรรมในระบบภาษีและเสริมสร้างความเข้มแข็งในกระแสความมั่งคั่งของประเทศ จะเห็นได้จากการแลกเปลี่ยนข้อมูลในปี 2562 ได้มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินเป็นจำนวน 84 ล้านบัญชี ระหว่างประเทศกลุ่ม Global Forum ซึ่งมูลค่าของบัญชีดังกล่าวนั้นสูงถึง 10 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ทั้งนี้ ประเทศภาคีสามารถจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมากกว่า 102 พันล้านยูโร [1] 

     นอกจากนี้ ที่ประชุมได้รายงานผลการประเมินการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติ โดยกลุ่มประเทศภาคี Global Forum (Peer Review of the Automatic Exchange of Financial Account Information) จากการรายงานดังกล่าว พบว่าร้อยละ 88 ของประเทศที่เข้าร่วมในการแลกเปลี่ยนข้อมูลตั้งแต่ปี 2560 ได้มีโครงสร้างกฎหมายรองรับการแลกเปลี่ยนข้อมูลแบบอัตโนมัติเป็นการเรียบร้อยแล้ว อย่างไรก็ดี ในลำดับต่อไป Global Forum จะจัดให้มีการประเมินประสิทธิภาพในการแลกเปลี่ยนข้อมูลโดยอัตโนมัติของประเทศภาคีต่างๆ เพิ่มเข้าไปด้วย

    ภาพด้านล่างเป็นแผนที่แสดงผลการประเมินโครงสร้างทางกฎหมายสำหรับรองรับการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติที่ปรากฏในรายงานผลการประเมินการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติในปี 2563

ที่มา: https://www.oecd.org

     จะเห็นว่าในแผนที่ดังกล่าว ประเทศไทยซึ่งเป็นหนึ่งในสมาชิก Global Forum ถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศที่ยังไม่ถูกประเมิน แต่ได้ให้คำมั่นว่าจะเริ่มแลกเปลี่ยนในปี 2566 เป็นต้นไป 

ที่มา: https://www.oecd.org

การประเมินการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติ โดยกลุ่มประเทศภาคี (Peer Review of the Automatic Exchange of Financial Account Information) [2]

     เพื่อให้การแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติมีประสิทธิภาพสูงสุด โครงสร้างกฎหมายทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ เป็นสิ่งสำคัญที่จะทำให้ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศสามารถแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกันได้ ด้วยเหตุนี้ Global Forum จึงให้ความสำคัญกับการเตรียมความพร้อมในด้านโครงสร้างทางกฎหมายของประเทศสมาชิกแต่ละประเทศ และได้จัดให้มีการประเมินโครงสร้างทางกฎหมายของแต่ละประเทศ ว่ามีกฎหมายรองรับการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติระหว่างประเทศหรือไม่ จากการประเมินดังกล่าว Global Forum ได้เผยแพร่รายงานผลการประเมินการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติ โดยกลุ่มประเทศภาคี (Peer Review of the Automatic Exchange of Financial Account Information) อันเป็นรายงานการประเมินฉบับแรกที่ Global Forum ได้จัดทำขึ้น

     อย่างไรก็ดี ในลำดับถัดไป Global Forum มีแผนการว่าจะทำการประเมินประสิทธิภาพของการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติอีกด้วย โดยการประเมินนี้จะมีหลักเกณฑ์การประเมินตาม AEOI Terms of Reference ทั้งนี้ ผลการประเมินดังกล่าวจะอยู่ในรายงานอีกฉบับหนึ่ง ซึ่ง Global Forum คาดว่าจะแล้วเสร็จในปี 2565

AEOI Terms of Reference

     ตาม AEOI Terms of Reference การแลกเปลี่ยนข้อมูลแบบอัตโนมัติมีหลักเกณฑ์สำคัญอยู่ 3 ประการด้วยกัน ได้แก่

     (1) Core Requirements 1: ประเทศสมาชิกได้กำหนดให้สถาบันการเงินที่มีหน้าที่รายงานเก็บรวบรวมและรายงานข้อมูลที่ต้องถูกรายงานตามกระบวนการที่มาตรฐาน Common Reporting Standard (CRS) กำหนด โดยเกณฑ์ในการประเมินใน Core Requirement 1 นี้ คือ

     (1.1) โครงสร้างกฎหมาย

     ประเทศสมาชิกต้องมีกฎหมายภายในที่กำหนดให้สถาบันการเงินผู้มีหน้าที่รายงานทั้งหลายดำเนินการตามกระบวนการ Due Diligence และรายงานข้อมูลที่ต้องถูกรายงานตามมาตรฐาน CRS 

     (1.2) การบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ

     ประเทศสมาชิกต้องมีการบริหารจัดการภายในเพื่อทำให้การแลกเปลี่ยนข้อมูลตามมาตรฐาน CRS เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีมาตรการตรวจสอบว่าสถาบันการเงินที่มีหน้าที่รายงานได้ดำเนินการตามกระบวนการ Due Diligence และรายงานข้อมูลที่ต้องถูกรายงาน อย่างถูกต้องตามมาตรฐาน CRS

      (2) Core Requirements 2 : ประเทศสมาชิกต้องแลกเปลี่ยนข้อมูลกับประเทศคู่สัญญา (Interested Appropriate Partners) ตามมาตรฐาน CRS โดยข้อมูลที่ส่งนั้นต้องมีการจำแนก ตรวจสอบและส่งตรงตามเวลาที่กำหนดและเป็นไปตามที่มาตรฐานกำหนด เกณฑ์ในการประเมินใน Core Requirement 2 คือ

     (2.1) โครงสร้างกฎหมาย

     ประเทศสมาชิกต้องมีความตกลงว่าด้วยการแลกเปลี่ยนข้อมูลกับคู่สัญญา ทั้งนี้ การแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างประเทศนั้น จะเป็นไปตาม Competent Authority Agreement Model (Model CAA)

     Competent Authority Agreement หรือ CAA เป็นความตกลงระหว่างเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจตามความตกลงของทั้งสองประเทศ โดยเรื่องการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินตามมาตรฐาน CRS นี้ จะมีรูปแบบความตกลง CAA เป็นการเฉพาะ ซึ่งจัดทำขึ้นโดย OECD อันปรากฏรายละเอียดในมาตรฐานสำหรับการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินเพื่อประโยชน์ในทางภาษี (Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters) [3] 

     ใน Model CAA ว่าด้วยการแลกเปลี่ยนข้อมูลนี้ ประกอบไปด้วย 7 มาตรา มีใจความสำคัญคือ รายละเอียดเกี่ยวกับการแลกเปลี่ยนข้อมูล เช่น ข้อมูลใดบ้างที่ต้องแลกเปลี่ยนโดยอัตโนมัติตามความตกลง (มาตรา 2) กำหนดเวลาและวิธีการในการแลกเปลี่ยนข้อมูล (มาตรา 3) การแจ้งข้อผิดพลาดหรือการไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานของสถาบันการเงินที่มีหน้าที่รายงาน (มาตรา 4) การรักษาความลับของข้อมูล (มาตรา 5) เป็นต้น

     (2.2) การบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ

     ประเทศสมาชิกต้องแลกเปลี่ยนข้อมูลแบบอัตโนมัติอย่างมีประสิทธิภาพ และเป็นไปตามที่มาตรฐานกำหนด

     (3) Core Requirements 3 : ประเทศสมาชิกต้องเก็บข้อมูลที่ได้รับจากการแลกเปลี่ยนเป็นความลับ และมีมาตรการในการเก็บรักษา ประกอบกับนำข้อมูลดังกล่าวไปใช้เพียงเท่าที่ความตกลงกำหนดอนุญาตไว้

     เนื่องจากประเทศไทยเป็นประเทศสมาชิกของ Global Forum ซึ่งจะต้องผ่านการประเมินโดย Global Forum และประเทศภาคีสมาชิกอื่นเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ ประเทศไทยได้ให้คำมั่นกับ Global Forum ว่าจะเริ่มแลกเปลี่ยนข้อมูลแบบอัตโนมัติในปี 2566 ซึ่งแปลว่าประเทศไทยจะต้องดำเนินการดังต่อไปนี้ เพื่อที่จะผ่านการประเมินของ Global Forum และประเทศภาคีสมาชิกได้ 

ส่วนที่เกี่ยวกับโครงสร้างทางกฎหมาย (Legal Framework)

     (1) มีกฎหมายภายในซึ่งกำหนดให้สถาบันการเงินที่มีหน้าที่รายงานต่างๆ เริ่มเก็บข้อมูลของลูกค้าเพื่อทำ Due Diligence ตามมาตรฐาน CRS (Core Requirements 1)

     (2) มีความตกลง CAA กับประเทศคู่สัญญาที่จะทำการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติ (Core Requirements 2) 

ส่วนที่เกี่ยวกับการบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพ (Effective Implementation) 

    (1) มีการบริหารจัดการภายในเพื่อทำให้การแลกเปลี่ยนข้อมูลตามมาตรฐาน CRS เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีมาตรการตรวจสอบว่าสถาบันการเงินที่มีหน้าที่รายงานได้ดำเนินการตามกระบวนการ Due Diligence และรายงานข้อมูลที่ต้องถูกรายงาน อย่างถูกต้องตามมาตรฐาน CRS (Core Requirements 1)

    (2) แลกเปลี่ยนข้อมูลแบบอัตโนมัติอย่างมีประสิทธิภาพ และเป็นไปตามที่มาตรฐานกำหนด (Core Requirements 2)

    (3) ประเทศสมาชิกต้องเก็บข้อมูลที่ได้รับจากการแลกเปลี่ยนเป็นความลับ และมีมาตรการในการเก็บรักษา ประกอบกับนำข้อมูลดังกล่าวไปใช้เพียงเท่าที่ความตกลงกำหนดอนุญาตไว้ (Core Requirements 3)

  ด้วยเหตุนี้ เพื่อให้เป็นไปตามเงื่อนไขการประเมินข้างต้น กรมสรรพากรจึงได้เตรียมการยกร่างพระราชบัญญัติการแลกเปลี่ยนข้อมูลเพื่อปฏิบัติตามการภาษีอากรระหว่างประเทศ พ.ศ. ... อันกำหนดให้สถาบันการเงินต่างๆ เก็บรวบรวมข้อมูลบัญชีทางการเงินของลูกค้าที่มีถิ่นที่อยู่ทางภาษีในประเทศที่ประเทศไทยมีความตกลงต้องแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัติด้วยเพื่อส่งให้กรมสรรพากรโดยกรมสรรพากรจะส่งข้อมูลดังกล่าวให้กับสรรพากรต่างประเทศต่อไป ประกอบกับกรมสรรพากรจะเข้าทำความตกลง CAA กับประเทศคู่สัญญาที่ประเทศไทยจะทำการแลกเปลี่ยนข้อมูลแบบอัตโนมัติด้วย หากประเทศไทยดำเนินการทั้ง 2 ประการข้างต้นแล้วเสร็จ ก็จะทำให้ประเทศไทยสามารถผ่านการประเมินในส่วนของโครงสร้างทางกฎหมายได้ (Peer Review on Legal Framework)

อย่างไรก็ดีประเทศไทยยังคงต้องจัดให้มีมาตรการบริหารจัดการภายในเพื่อให้การแลกเปลี่ยนข้อมูลแบบอัตโนมัติกับประเทศคู่สัญญาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพพร้อมทั้งมีมาตรการการเก็บข้อมูลและรักษาความลับให้เป็นไปตามมาตรฐานและที่กำหนดไว้ตามความตกลงด้วย

กระบวนการประเมิน

     การประเมิน Peer Review ของ Global Forum นี้ เป็นการประเมินว่าประเทศสมาชิกหนึ่งๆ ของ Global Forum มีการดำเนินการตามที่กำหนดใน AEOI Terms of Reference หรือไม่ (มีกฎหมายภายในกำหนดหน้าที่ของสถาบันการเงินที่มีหน้าที่รายงาน และมีความตกลง CAA กับเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจของคู่สัญญา) และการแลกเปลี่ยนข้อมูลของประเทศสมาชิกนั้น เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ เช่น ข้อมูลที่ส่งเป็นไปตามมาตรฐานกำหนดหรือไม่ หรือประเทศสมาชิกได้ส่งข้อมูลภายในเวลาที่กำหนดหรือไม่ เป็นต้น เมื่อประเทศสมาชิกอื่นและ Global Forum ได้ทำการประเมินเรียบร้อยแล้ว ก็จะทำการเขียนรายงานผลการประเมินเป็นรายประเทศ ซึ่งจะมีการเผยแพร่ต่อสาธารณชนในลำดับต่อๆ ไป

บทส่งท้าย

     ปัจจุบันกรมสรรพากรอยู่ระหว่างการยกร่างพระราชบัญญัติการแลกเปลี่ยนข้อมูลเพื่อปฏิบัติตามการภาษีอากรระหว่างประเทศ พ.ศ. ... ซึ่งเมื่อร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีผลบังคับใช้ จะทำให้สถาบันการเงินที่มีหน้าที่รายงาน มีหน้าที่ต้องทำเก็บรวบรวมและตรวจสอบข้อมูลตามกระบวนการ Due Diligence ที่กฎหมายกำหนด และส่งข้อมูลที่ต้องถูกรายงานให้กับกรมสรรพากร เพื่อกรมสรรพากรจะนำไปแลกเปลี่ยนกับประเทศคู่สัญญาที่ประเทศไทยได้ทำ CAA ไว้ต่อไป ทั้งนี้ ประเทศไทยก็จะต้องตรวจสอบการดำเนินการของสถาบันการเงินที่มีหน้าที่รายงานว่าได้ดำเนินการตามที่มาตรฐานกำหนดหรือไม่ ประกอบกับแลกเปลี่ยนข้อมูลดังกล่าวให้ได้ภายในกำหนดเวลาที่ CAA กำหนด อีกทั้งเมื่อประเทศไทยได้รับข้อมูลบัญชีทางการเงินมาจากประเทศคู่สัญญา ประเทศก็จะต้องเก็บรักษาข้อมูลนั้นให้ปลอดภัยและเป็นความลับอีกด้วย

     เราจะเห็นว่า เพื่อให้ประเทศไทยผ่านการประเมินการแลกเปลี่ยนข้อมูลบัญชีทางการเงินแบบอัตโนมัตินี้ ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนต้องร่วมมือกันเพื่อให้ประเทศผ่านการประเมินตามที่ได้ให้คำมั่นไว้

[1] https://www.oecd.org/tax/international-community-reaches-important-milestone-in-fight-against-tax-evasion.htm

[2] https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/175eeff4-en.pdf?expires=1607899620&id=id&accname=guest&checksum=E81146D7AB18E3C22F3C964EEDB11ABD

[3] https://www.oecd.org/ctp/exchange-of-tax-information/standard-for-automatic-exchange-of-financial-account-information-for-tax-matters-9789264216525-en.htm